см. также "Послесловие"

Земельные проблемы водных объектов (коллизия правовых норм)

А.Г. Анохин, директор ГУП «Тверь-Гидрогеосфера»

Действующая до настоящего времени статья 95 Земельного Кодекса РСФСР (1991 г.) так определяет понятие земли водного фонда: «К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода (по берегам) водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов».

Здесь же в статье определено, что:

«Земли водного фонда используются для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных и общественных потребностей».

К сожалению, понятие земли водного фонда не получило своего логического развития в последующем законотворчестве.

Например, не содержит такого понятия Водный Кодекс РФ (1995г.). В то же время Кодекс предусматривает, что отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при  использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством РФ в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Таким образом, следуя юридическим правилам, при регулировании водных отношений надлежит руководствоваться приоритетом Водного Кодекса как специального нормативного акта, вышедшего последним и наличием в нем императивной нормы.

Для понимания содержания нашего вопроса обратимся к Водному Кодексу, его ст.1, где даны основные понятия, используемые в Кодексе:

·        поверхностные воды — воды, постоянно или временно находящиеся в поверхностных водных объектах;

·        водный объект — сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима;

·        поверхностный водоток — поверхностный водный объект с непрерывным движением вод;

·        поверхностный водоем — поверхностный водный объект, представляющий собой сосредоточение вод с замедленным водообменом в естественных или искусственных впадинах.

Нас особенно интересует понятие водный объект и его разновидности — поверхностный водоток и поверхностный водоем, поскольку именно они:

а) в соответствии со ст.7 Водного Кодекса являются объектом водных отношений, при этом поверхностные воды «и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект».

б) имеют такие существенные признаки как границы, объем и черты водного режима.

Понятие водный режим определено в Водном Кодексе как «изменение во времени уровней, расходов и объемов воды в водных объектах».

Суть рассматриваемой проблемы — как в конкретных правоотношениях реализовать правовые понятия, изложенные в Земельном и Водном Кодексах?

Например. Правомерно ли предоставление водного объекта в пользование в качестве земельного участка (земель водного фонда)? В каких пространственных границах должен учитываться водный объект при ведении государственного земельного кадастра, если его уровенный режим изменяется во времени?

В Федеральном Законе РФ «О государственном земельном кадастре» (принятым в 1999 году и вступившим в силу в июле 2000 года, далее «Закон о кадастре»), который содержит ряд таких понятий, как:

·        государственный земельный кадастр — систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов (далее – сведения государственного земельного кадастра);

·        государственный кадастровый учет земельных участков — описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера;

·        земельный участок — часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами;

·        межевание земельного участка — мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности;

·        территориальная зона — часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Сопоставляя эти понятия с уже изложенными терминами Земельного и Водного Кодексов вполне уместно сделать вывод, что для целей кадастрового учета имеются правовые основания рассматривать водный объект как земельный участок. В этом существует проблема соотношения правового понятия и физического явления.

Например, по гидрологическому словарю «берег» — это «узкая полоса суши в зоне сопряжения водной поверхности водоема или водотока с прилегающими склонами земной поверхности, находящаяся под непосредственным воздействием воды».

Сложность вопроса состоит в определении этих границ (сопряжения, прилегания, непосредственного воздействия) реально, на местности и связано с физическими изменениями параметров водного объекта во времени и пространстве — т.е. с водным режимом.

Если воспользоваться Законом о Кадастре, то вопрос частично может быть решен при определении территориальных зон. В их основу могут быть положены проекты водоохранных зон или иных особо охраняемых природных территорий, где имеются водные объекты. Но это слишком обширные пространства, которые при установлении их целевого назначения и правового положения, существенно ограничены либо фактически исключены из гражданского оборота.

Одной из задач земельного кадастра является его качественная и экономическая оценка с целью рационального использования (см.ст.5 Водного Кодекса), установления обоснованной платы за землю, иной деятельности, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками.

Актуальность проблемы обусловлена тем, что в последнее время все более появляется лиц, желающих получить водные объекты (часть их) в особое пользование. Это принципиально не противоречит положениям Водного Кодекса, но как поступать в таких случаях?

Если передавать водный объект только в границах его акватории, то сложно обеспечить надлежащее состояние водного объекта.

Если передавать водный объект в особое пользование в границах водоохранных (территориальных) зон, что прямо не следует из Водного Кодекса, то будут ограничены права слишком большого числа землепользователей.

Сложность еще и в том, что нет правоприменительной практики не только федерального законодательства, но и нормативных актов Тверской области. Более того, отсутствуют методические и нормативно-технические документы, учитывающие особенности водных объектов при кадастровой оценке земель, предусмотренные «Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель» (утверждены Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 г. № 316).

Например, в Тверской области не по всем райцентрам установлены границы водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Применение для их установления на местности Постановления Вице-губернатора от 20.10.97 г. № 579 (с последующими дополнениями и изменениями) невозможно, не только потому, что оно прямо предназначено для водных объектов за пределами населенных пунктов, но и потому что это Положение должным образом не опубликовано.

Или другой пример — Решение Тверской городской Думы от 11. 03.99 г. № 16 определившей градостроительную ценность земельных участков г. Твери, и в том числе акватории водных объектов (р.р. Волга, Тверца и Тьмака), отнесенных Водным Кодексом РФ к Федеральной собственности, как самые дешевые земельные участки — ставка земельного налога 0,05 руб. за м² при средней ставке по городу — 2.76 руб. м² (по данным на 1999 г.). При этом кадастрового зонирования этих участков не проведено.

Приведенные примеры свидетельствуют о наличии определенного правового вакуума в соотношениях водного и земельного законодательств, который влечет за собой не правовые действия со стороны властей всех уровней и граждан, затрудняет рациональное использование и охрану водных объектов.

С учетом всего вышеизложенного предлагается:

Рассматривать водный объект для кадастрового учета как земельный участок, а его водоохранную зону и прибрежную защитную полосу как территориальные зоны.

Кадастровый учет земель, занятых водными объектами (земли водного фонда), осуществлять совместно с органами и специализированными организациями МПР России.

Для кадастрового учета водный объект, как земельный участок должен иметь границы, описанные и удостоверенные уполномоченным органом (для водного объекта это МПР России) согласно методическим и нормативно-техническим документам, разработанным в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 г. № 316.

Межевание земельных участков водного фонда должно осуществляться специализированными организациями под контролем органов МПР РФ.

При получении лицензии на отдельные виды специального водопользования, при которых  кроме акватории используются и берега водного объекта, в условия лицензирования включать обязанность лицензиата осуществлять наблюдения за водным режимом своими силами, либо заключать договор с территориальными подразделениями Гидрометеослужбы РФ.

В случае предоставления в особое пользование неизученного с точки зрения водного режима объекта, кадастровую оценку и границы водного объекта осуществлять по предоставлению заявителем обосновывающего проекта, выполненного специализированными организациями.

В заключение хочу выразить искреннюю благодарность начальнику отдела КПР по Тверской области А.И. Боровому за оказанную помощь в подготовке данной статьи.

Обсуждение доклада А.Г. Анохина

В.Я. Соколов: Как учесть площадь водоема, если она меняется?

Ответ: Исследованием режима водоема, которые следует заказать у специалистов.

В.Я. Соколов: Есть подобный опыт в зарубежье?

Ответ: Мне не известно.

М.В. Попов: Распространяется ли право собственника водоема на отложения этого водоема, например, сапропель?

Ответ: До 5 м ниже дна водоема это еще не недра и право распоряжаться этим слоем (до 5 м) собственник может, но ему необходимо обосновать это в проекте освоения участка.

И.Н. Барановский: Как оценить границу водной поверхности реки?

Ответ: Это должно быть специально рассмотрено в проекте освоения. Кроме того, по нашему мнению эта граница должна проходить не менее чем в 50 м от реки

И.Н. Барановский: Что делать при разливе реки сверх установленной границы?

Ответ: В проекте освоения это должно быть оговорено. Кроме того, если взял участок, то должен и выбрать характер и степень защиты своего и соседних участков в экстренном случае. Это также должно найти обоснование в проекте освоения.

Д.Ф. Шульгин: Учитываются ли при разработке проекта освоения участка связь поверхностных вод с подземными; одна территория является питающей, а другая находиться в зоне разгрузочной; не возникнет ли конфликта между соседними пользователями, если у одного из них по вине другого исчезнет или измениться водоем или его режим?

Ответ: Затрудняюсь ответить.

Л.П. Архипов: Не использовать ли вам нормы строителей о границах водного объекта по 1% обеспеченности уровня затопления?

Ответ: Мы рассматриваем особое использование водных объектов.

М.В. Попов: Кадастр — это стандарт, а вы предлагаете делать проект по каждому объекту?

Ответ: Речь идет об установке границ. Их следует обосновать любым количеством информации. Если для этого не требуется специальных исследований, то их не следует проводить. Но в отдельных наиболее сложных случаях это делать придется. И конечно методика выявления границ водных участков еще не совершенна, и пока рано подводить черту под обсуждением предложенной темы.